Дороги спасет децентрализация управления и ответственность

17.07.2013

Спасти катастрофическое состояние автомобильных дорог помогут децентрализация ответственности и бюджетного финансирования. В частности, следует отдать управление дорогами местного значения местным общинам, а также гарантировать справедливое распределение бюджетных средств.

Нынешняя весна продемонстрировала, что состояние автомобильных дорог уверенно борется за первенство угроз экономической безопасности Украины. Точнее, их практическое отсутствие за исключением ключевых магистралей. Чиновники Азарова могут сколько угодно рапортовать о поддержке курса национальной валюты и борьбе за экономию российского газа. Но гораздо больше дестабилизирует жизнь рядового украинского невозможность довезти товар в магазин или вовремя добраться на работу.

По данным страховых организаций, только убытки экономики от вызванных бездорожьем автоаварий достигают 50 млрд грн. Потери владельцев автомобилей, которые невозможно зафиксировать, вследствие ускоренного износа и перерасхода топлива, больше на порядок.

<strong>Читайте также: Кабмин одобрил изменения системы управления автодорогами общего пользования</strong>

В ответ на вполне справедливое возмущение граждан отсутствием автомобильных дорог, правительство разработало некий «темник» с набором псевдоаргументов, которые, якобы, должны убедить украинцев, что дорожный апокалипсис - не вина власти, а нормальное состояние вещей.

Частности пытаются нам внушить, что:1. В бюджете недостаточно денег на дороги. Конечно недостаточно! Денег никогда не будет достаточно, если их бессовестно воровать.2. Что ремонт дорогой, потому дорожники применяют затратные современные технологии, а также соблюдение всех драконовских требований законодательства. О каких затратных материалах может идти речь? О каких современных технологиях? Когда чиновники Минтранса или «Укравтодора» последний раз ездили по трассе Киев-Одесса, например? На ремонт данной дороги, по некоторым оценкам, было потрачено более 5 млрд грн. Гарантировали, что дорога будет держаться годами, а прошло всего несколько лет, а на ее ремонт снова нужны миллиарды.3. Что в Украине аномальный (или уникальный для остальной планеты) снежно-дождливый климат, который систематически уничтожает результаты предыдущего современного наддорого ремонта дорог с использованием «затратных современных технологий». Здесь комментарии, как говорится, излишни.

Представители власти уже далеко зашли с такой логикой. Они требуют 50 млрд грн ежегодно только на возвращение дорог к «нормальному состоянию» (без нового капитального строительства). Это примерно 13% нынешнего госбюджета. Текущее же ужасное состояние дорог Украины обошлось в прошлом году в 10,14 млрд грн, и это без учета расходов местных бюджетов.

<strong>Читайте также: "Укравтодор" не имеет информации о том, кто может предоставить кредиты под госгарантии на 5 млрд грн, - Прусенко</strong>

В теории Министерства инфраструктуры, реконструкция 1 км автодороги 1 категории стоит в Украине 5,6 млн долл. (45,4 млн грн). На практике, как известно из результатов независимых тендерных расследований, еще больше.

Приводится несколько хороших, но экономически нереальных оправданий такой космической дороговизны. Например, как недостаточность мощностей щебеночных карьеров. Что в последние годы подвергаются рейдерским атакам. Или прекращения производства битума на отечественных нефтеперерабатывающих заводах. Которые, как известно, остановились после массового завоза контрабандного топлива.

Впрочем, по данным расследования «Forbes-Украина», в 2012 г. тендеры на строительство и ремонт дорог выигрывали 12 предприятий, большинство из которых фиктивные, мелкие и неизвестные. Суммарные заказ от 10 млн до 3,5 млрд грн на каждого. Если речь идет о ремонте важнейших дорог, у конкурентов этих «рогов и копыт» нет шансов на тендерах.

С конкуренцией и ценообразованием на таких тендерных закупках должны разбираться правоохранительные органы. И они, кстати, разбираются: практически по каждой из упомянутых фирм открыты уголовные производства, или полученные выводы проверок о нарушениях.

Однако реальные бенефициары дорожных подрядчиков, как свидетельствует мониторинг, годами получают вместо ответственности новые бюджетные потоки. Меняются иногда лишь сами подставные подрядчики. Очевидно, одного только «наведения порядка» для спасения дорожной отрасли недостаточно. Назрели срочные инфраструктурные изменения.

<strong>Читайте также: Мининфраструктуры утвердило положение о комиссии по проведению концессионных конкурсов</strong>

Управление автодорогами общего пользования (за пределами населенных пунктов) в Украине осуществляет «Укравтодор» - Госагенство, подчиненное Министерству инфраструктуры. Эта гипертрофированная госструктура является главным распорядителем бюджетных средств и заказчиком работ на дорогах общего пользования через сеть областных «Службы автомобильных дорог».

По подсчетам экспертов, только с 2011 г. через «Укравтодор» прошло менее 49 млрд грн (из них 23 млрд - акцизов на бензин и других сборов с граждан и бизнеса). В этой сумме учтены как бюджетные расходы, так масштабные заимствования. 63% средств, выделенных «Укравтодора» из госбюджета-2012, пошли на обслуживание долгов.

Можно приводить массу примеров управленческой неадекватности «Укравтодора». Начиная от того, что тендеры на ремонт дорог районного значения зачасти выигрывают местные госпредприятия (автодоры), основанные своим же заказчиком - агентством «Укравтодор» через госкорпорацию «Украинские автомобильные дороги». То есть, «Укравтодор» сам получает средства, сам ими распоряжается, сам заказывает, сам строит, сам принимает работы и сам себя контролирует. Это просто идеальная возможность для хищения денег.

Все происходит по следующей схеме: «Укравтодор» является 100% учредителем ГАК «Автомобильные дороги Украины». Главными задачами ГАК «Автомобильные дороги Украины» является выполнение работ по строительству, ремонту и эксплуатационному содержанию автомобильных дорог, мостов, других сооружений и элементов обустройства дорог государственного и местного значения.

«Укравтодор» имеет свою структуру на местах. Это облавтодоры и райавтодоры. Их функция - ремонтировать, реконструировать содержать дороги местного значения. Но большинство обл- и райавтодоров работают всего 1-2 дня в неделю и не имеют никаких финансовых ресурсов для ремонта дорог.

<strong>Читайте также: "Укравтодор" завершил ямочный ремонт автодорог страны на 93%</strong>

Если внимательно проанализировать структуру этих двух предприятий, то можно заметить, что все структурные подразделения «Укравтодора» зарегистрированы по одним и тем же адресам со структурными подразделениями ГАК «Автомобильные дороги Украины».

То есть, фактически можно утверждать, что «Укравтодор», как центральный орган исполнительной власти и главный распорядитель средств и ГАК «Автомобильные дороги Украины» являются единым целым, которые совместными усилиями осваивают наши с вами деньги. При этом, треть из них беззастенчиво воруют, треть идет на зарплату работникам и содержание офисов, а еще треть - на безумно дорогой ямочный ремонт отдельных участков автомобильных дорог, по которым чаще всего приходится ездить членам правительства и приближенным лицам.

Важнейшая проблема. По данным журналистских расследований, «Укравтодор» неформально более 7 лет контролируется кланом одного человека. Имущественные связи этого человека с победителями тендеров на работы, а также с руководителями и экс-руководителями областных «Службы автомобильных дорог» - очевидны. По меньшей мере, две из вышеупомянутых 12 фирм топ-подрядчиков-2012 связаны с этим экс-чиновником. Они, по данным СМИ, заработали 500 млн грн за два года.

Еще одна проблема - отсутствие четкого распределения расходов на бюджетное финансирование содержания дорог местного значения. Законодательством предусмотрена только субвенция из государственного бюджета местным бюджетам на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание улиц и дорог коммунальной собственности в населенных пунктах. Поэтому с коммунальными дорогами ситуация несколько лучше, ведь органы местного самоуправления, как распорядители средств низшего уровня, сами могут определять ответственных исполнителей работ, контролировать их качество и т.п.

<strong>Читайте также: Кабмин разрешил "Укравтодору" выпустить семилетние облигации на 5 млрд грн под 14,3%</strong>

Ситуация же с ремонтом дорог местного и государственного значения плачевна, ведь все средства сначала собираются в общий котел, а затем централизованно распределяются. Именно поэтому к участку дороги, например, Жидачив-Калуш на протяжении последних лет никому нет дела. И именно поэтому на местном уровне депутаты и общество практически не имеют шансов проконтролировать распределение средств и качество работ в системе дорог. С этим едва избирательно справляются журналисты и общественные активисты.

Поэтому естественно, что идея реформирования дорожного хозяйства назрела очень давно. Для решения описанных проблем, мной в парламент внесены два законопроекта, которые сделают ответственность власти за дороги персональной и гарантированной.

Первым проектом закона в„– 2515-а «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по совершенствованию функционирования сети автомобильных дорог Украины», предлагается:- вынести за пределы управления «Укравтодора» дороги местного значения (между населенными пунктами). Вместо назначенных из Киева руководителей служб автомобильных дорог управления ими будут отвечать местные государственные администрации. Это не только будет способствовать разумной децентрализации. Председатели местных администраций будут нести персональную ответственность за состояние дорог;- установить требования об избрании подрядчика на тендере;- предусмотреть пятилетний гарантийный срок для любой построенной или отремонтированной дороги.

<strong>Читайте также: "Укравтодор" подготовил 3 первоочередных проекта строительства новых дорог на общую сумму 41,8 млрд грн</strong>

Второй законопроект 2514-а «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно усовершенствования функционирования сети автомобильных дорог Украины)» изменяет и уточняет нормы о финансировании дорог местного значения из бюджета. В случае его принятия, законодательство предусматривать существование субвенции областным и районным бюджетам на ремонт дорог общего пользования местного значения в размере 35% поступлений от отдельных налогов, определенных ст. 29 Бюджетного кодекса.

Также будет предусмотрена обязанность правительства прописать четкую формулу расчета дорожной субвенции. Ее составляющими будут, прежде всего, население и протяженность дорожной сети местного значения.

Вполне понятно, что с целью усиления контроля состояния дорог со стороны местных общин, было бы оправдано передать автомобильные дороги общего пользования местного значения в собственность местному самоуправлению. Однако, на данный момент это невозможно, потому что противоречит ст. 142 Конституции, где коммунальная собственность предусмотрена только для общин сел, поселков и городов, но никак не районов или областей.

На днях чиновники отчитались, что похожий законопроект разработан в стенах Министерства инфраструктуры. Несмотря на то, что он также предусматривает элементы децентрализации управления дорогами, неизменными остаются ключевые возможности для злоупотреблений:1. Непрозрачная процедура финансирования содержания дорог.2. Отсутствие гарантий на выполненные работы по возведению или ремонта дорог.

Зато чиновники предлагают создать в рамках системы управления дорогами дополнительные государственные органы. Увеличение расходов на чиновничий аппарат совершенно недопустимо ввиду катастрофических экономических условий. Также мы хорошо понимаем, что создание новых государственных органов обычно создает дополнительные возможности для коррупционных злоупотреблений.

Олег Канивец, народный депутат Верховной Рады VII созыва, специально для РБК-Украина